浙江长兴县自然资源统一确权登记试点实践与创新

作者： 北京新兴华安智慧科技有限公司 日期： 2018-05-25 类别： 企业新闻 点击： 678 评论：None Comments

2017年4月以来，浙江省长兴县按照国家发展改革委等六部门对《浙江省湖州市生态文明先行示范区建设方案》的意见以及国土资源部等七部门《自然资源统一确权登记办法（试行）》（以下简称为《办法》）的要求，以湖州市生态文明先行示范区建设为平台，紧紧围绕自然资源产权保护和自然生态空间管制，全方位搭建登记体系，多渠道破解登记难点，重实效强化管理应用，自然资源统一确权登记（全要素）试点工作取得扎实成果。

 

规范标准先行，系统形成登记模式。

在国家顶层设计基础上，长兴首先紧盯试点应该形成怎样的规范标准框架这一关键，明确工作分类、单元划界、指标体系、簿册结构、图件主题是其核心内容，在反复研究顶层设计、《办法》以及已有相关标准规范的基础上，形成确权登记标准规范编制大纲，系统性形成了自然资源统一确权登记模式。

 

以资源空间禀赋关系，破题分类困扰。

按照自然生态空间还是按照资源物质形态来分类登记自然资源，是试点工作首先要突破的问题。长兴基于自然空间与自然资源的定着关系，分别对自然空间和自然资源进行分类。将“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、矿产”定位为七类自然空间，对赋存在七类自然空间中的自然资源，基于物质形态形成水资源、林木资源、山岭资源（几乎没有植被、水体覆盖，以岩石和石砾为主）、草地资源、荒地、滩地、矿产等自然资源类型；将山岭、荒地、滩涂资源归类为几乎无定着物的土地自然资源进行登记；自然保护区、地质遗迹公园、湿地公园、森林公园等统称为自然保护地，自然保护地是自然资源的一种特殊复合类型。

 

坚持生态空间完整，突破现行登记规则。

长兴突破现行不动产登记规则，以生态空间为首要，按照生态功能区划界线、事权等级界线、权属界线、地类界线、行政界线的优先顺序确定登记单元的各段界线，并进一步明确该县具有的自然保护地、水流、森林和矿产4类登记单元的划界办法。自然保护地类登记单元，原则上以审批范围线作为登记单元边界。实操中，长兴还通过审批范围线、生态功能区界线、单一资源管理线叠加方式来划定自然保护地类登记单元边界，以体现生态保护功能完整性；水流登记单元以水库或河道管理线作为边界，缺失管理线的，以二十年一遇最高洪水位线作为边界；森林登记单元主要为集中连片的公益林，以生态公益林范围作为边界；矿产登记单元暂以探矿权范围作为登记单元界线。登记单元边界如果在空间上存在重叠（如水流穿越自然保护区、湿地公园等）的，重叠部分划入管制要求更严的登记单元，在其他登记簿上对重叠部分进行关联记载。

 

统筹指标体系，落实生态文明建设支撑点。

自然资源登记簿是自然资源确权登记工作的最重要成果。长兴统筹规划了自然资源等级的数量、质量、生态指标体系，丰富了《办法》所附登记簿的内容。在数量方面，除“占地面积”作为共同的指标外，水流以“河流径流量”或“水库库容”、森林以“林木蓄积量”、矿产以“矿产储量”作为数量指标；在质量方面，水流以“水质等级”、森林以“单位面积林木蓄积量”、荒地和滩涂以“土壤质量”、固体矿产以“矿物占比”、油气矿产质量指标为“甲烷占比”、地热以“出水温度”分别作为指标；在生态方面，水流以“水功能区类型”和分布、森林以“亚林种”表明单元内各区域的生态功能定位，以“生态功能指数”和“健康等级”表征森林单元的生态质量。

 

提出“资源区块”，拓展试点工作深度。

在试点工作中，长兴不满足于登记簿按类型类别记载自然资源数量和质量，提出“资源区块”概念实体，拓展试点工作深度。本着自然资源统一确权登记的生态保护和归属清晰的双重导向，按照“资源同种连片、特征相似、质量趋同、用途管制协调”的原则，对将被登记的国有自然资源，在空间上细分出资源区块。与此相对应，在登记簿基础上扩展了“资源区块”子层，形成“登记单元+资源区块”两级结构的登记簿框架，“资源区块”子层包括土地、森林、水流、矿产四个子层。在各层的登记项选择上，主要选取能反映生态价值、资产价值、管制要求的自然资源属性内容。

 

引入“功能斑块”，凸显生态功能。

与引入“资源区块”层细化自然资源物质形态相对应，长兴在现行登记簿结构中引入产出生态产品的“功能斑块”层，对登记单元内那些发挥湿地、水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维系等生态功能的区域予以明确定位。如在扬子鳄自然保护区、仙山湖国家湿地公园、太湖湿地等登记单元的“功能斑块”中，依据湿地资源调查数据，记载湿地动植物资源的数量、质量、保护级别、优势物种、植被类型以及保护管理状况等信息。

 

设置“管制分区”，集结管制要求。

以支撑自然生态空间管制“上图落地”和有效衔接现行自然资源管理体制为目的，长兴在推进试点工作时，与相关资源管理部门和自然保护地管理机构在自然资源统一确权登记政策认知和功能定位方面深度对接，收集并整合各类空间管制数据。在登簿上设置“管制分区”，记载登记单元范围所覆盖的生态保护红线、土地规划“三界四区”（规模/扩展/禁建边界、允许/限制/有条件/禁止建设区）、自然保护区“三区”（核心区、缓冲区、实验区）、水流“四线”（岸线、堤线、管理线、保护线）、环境功能区划等范围及属性，实现自然资源的管护、管控信息“一张图”。

 

登记“立地权属类型”，明晰权属问题。

引入“立地权属类型”，厘清自然资源土地国有、集体权属状况。按照《办法》，自然资源登记是对登记单元内全部国家所有的自然资源所有权进行登记。水资源、森林资源是以土地为载体的，国家试点方案虽然要求“以土地为基础，确定土地及其承载的各类自然资源所有权及其边界”，但《办法》并未明确土地与地上自然资源的国家所有权是分开登记还是一体登记。土地与地上自然资源都应属于国有的情况，一体登记无论对于国家权益保护还是生态监管而言将更为有利，但现实是存在集体林地上有国有林木、集体土地上有国有水资源等地与地上自然资源所有权主体不一致的情况。为此，长兴以土地所有权权属为基础，按将地与地上自然资源的国家所有权分开登记的思路，在“资源区块”层要素中引入“立地权属类型”登记项，区分国有自然资源所在土地的“国有”“集体所有”“未定”三种现状情况。“立地权属类型”的引入，将已登记为集体所有的土地所有权进行记载，针对目前现状制定分类施策的管理措施，以便于今后理顺权属问题。

 

【来源】《中国不动产》2018年第4期

【作者】浙江省长兴县国土资源局 方勇 

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